城市房地產管理法》第二十六條規定“因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的”，政府不可無償收回土地使用權。《閒置土地處置辦法》第八條就“政府、政府有關部門的行為”的具體情形進行了列舉說明。在地價飛漲的行情下，前述條款的具體適用直接影響到對政府權力的限制程度。何種情況屬於開發商持地觀望？何種情況屬於政府原因造成的動工延遲？事實認定的差異產生的結果相差千里。本文透過最高法院的一則經典案例分享司法經驗，同時在延伸閱讀部分對最高法院、各地高院的典型案例作出總結。

裁判要旨

一、《國有土地使用權出讓合同》約定“三通一平”費用由土地使用權人負擔，作為土地出讓方的政府機關仍負有協助促成三通一平的義務。因高速公路封閉造成土地使用權人無法開工建設，屬於因政府原因造成的動工延遲，政府無權以土地閒置為由無償收回土地。

二、因相關地塊未出臺明確的規劃指標，擬定的規劃設計方案未獲得審批透過，土地使用權人無法開工建設，屬於因政府原因造成的動工延遲，政府無權以土地閒置為由無償收回土地。

案情簡介

一、1993年2月25日，香泉公司與陵水縣國土局簽訂《國有土地使用權出讓合同》及附件，約定香泉公司以210萬元受讓陵水縣光坡鎮香水灣892畝國有土地使用權，作為旅遊度假和房地產開發專案用地。

二、1993年5月1日，香泉公司取得相關土地《國有土地使用證》。此後，香泉公司取得《建設用地規劃許可證》，但規劃職能部門沒有提供該地的控制性詳細規劃。為此，香泉公司向陵水縣政府、國土局等有關部門提出申請和報送規劃方案，但因該地整體規劃2005年之前一直沒有確定，故未得到批覆。

三、除無法用於開發建設的50畝配套沙灘地外，其餘土地均於1994年被修至陵水縣的高速公路所封閉，工程車輛無法到達。為此，陵水縣政府於1994年向海南省高速公路公司發出《關於要求在高速公路179KM地段開設出口的函》，但未取得答覆。2005年10月31日，陵水縣政府就高速公路開口一事向海南省交通廳打報告，海南省交通廳於2005年11月21日覆函同意。

四、至2005年8月8日，香泉公司未對相關土地開發建設，陵水縣政府作出《關於依法收回國有土地使用權核發換地權益書的決定》。因未按法定程式舉行聽證會，陵水縣政府撤銷該決定。

五、2006年6月16日，陵水縣政府重新作出無償收回相關土地的決定。香泉公司不服，向海南省人民政府申請行政複議，省政府撤銷該決定，要求陵水縣政府按照規定給予香泉公司不超過一年的期限進行開發建設。

六、2007年5月24日，陵水縣政府作出《關於依法無償收回國有土地使用權的決定》。香泉公司不服向海南省人民政府申請行政複議，省政府維持該決定。

七、香泉公司不服，向海南中院提起行政訴訟，請求判令撤銷陵水縣政府收回土地決定。一審海南中院認為土地閒置原因在於政府，判決撤銷陵水縣政府決定。陵水縣政府不服，提起上訴。二審海南高院認為土地閒置原因在於香泉公司，撤銷一審判決，維持陵水縣政府決定。

八、香泉公司不服，向最高法院申請再審。最高法院認為土地閒置原因在於陵水縣政府，撤銷二審判決，撤銷陵水縣政府決定。

裁判要點

本案的爭議焦點在於爭議地塊未能在規定期限內開發，是否系香泉公司自身原因所致。對此，兩審法院和再審最高法院均對自己的裁判進行了充分的論證。

海南中院

一審

認為原因在陵水縣政府，理由如下：

1。 案涉專案在東線高速公路旁，

東線高速公路建好後道路已封閉，香泉公司無法進行開發建設。

因此，香泉公司一直未對該地動工開發造成土地閒置，其責任不在香泉公司。

2。 2006年11月22日，海南省政府做出《行政複議決定書》，

認為陵水縣政府應當按照規定給予香泉公司不超過一年的期限進行開發建設。但陵水縣政府未給香泉公司不超過一年的期限進行開發建設，就作出無償收回土地決定，

顯然不妥。陵水縣政府作為下級人民政府，無權改變上級人民政府的行政複議決定。

海南高院

二審

認為原因在香泉公司，理由如下：

土地使用權出讓合同中約定由

香泉公司承擔訴爭土地的“三通一平”責任，陵水縣政府沒有義務承擔開發土地的道路修建責任。

此外，陵水縣政府1993年出讓本案訴爭的土地，出讓價格相對低廉，要求出讓方承擔可能遠遠超過土地價格的費用去為土地開發商完成“三通一平”的責任，既不合理又不可行。因此，道路封閉造成無法按期動工的原因不在陵水縣政府。

最高法院

再審

認為原因在陵水縣政府，理由如下：

1。 本案爭議土地可供開發部分均位於東線高速公路西側的山坡地，被東線高速公路完全封閉，工程車輛無法到達，導致香泉公司無法進行開發建設。

在高速公路之下雖有涵洞通往爭議地塊，但該涵洞系用於排洪而非車輛通行，更無法透過大型工程車輛。陵水縣政府主張香泉公司可以透過高速公路下的涵洞到達開發地塊，並以此證明香泉公司對土地閒置負有責任的理由不能成立。

2。

1993年香泉公司與陵水縣政府簽訂國有土地使用權出讓合同時，東線高速公路尚未修至陵水縣，香泉公司對修建高速公路可能導致的爭議地塊被封閉的情況難以預見，

在此情況下要求其承擔土地閒置兩年的不利法律後果，明顯有失公允。

3。 根據雙方簽訂的《國有土地使用權出讓合同》，“三通一平”的費用雖由香泉公司負擔，但

對高速公路開口這樣涉及交通以及對公共設施變動的工程專案，必須獲得主管部門審批後方可實施。陵水縣政府作為合同一方，理應在其職權範圍內協調有關方面，促成高速公路早日開口。

4。 土地的開發建設必須得到規劃職能部門的批准才能動土施工，而

該地塊卻一直沒有出臺明確的規劃指標，香泉公司雖多次將其擬定的規劃設計方案報請相關部門審批，但有關部門對此一直未予答覆。

未獲得規劃審批亦造成香泉公司無法對爭議地塊進行開發建設。

綜上，陵水縣政府原因造成爭議地塊未能在規定期限內開發。

實務經驗總結

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一、《閒置土地處置辦法》第八條就“政府、政府有關部門的行為”的具體情形進行了列舉說明，總結如下：1。 土地未交付；2。 土地利用總體規劃、城鄉規劃依法修改；3。 規劃和建設條件修改；4。 涉及拆遷等引起的信訪事項；5。 軍事管制、文物保護。

二、國有土地出讓合同未明確約定的情況下，“三通一平”屬於行政機關出讓土地的隨附義務。對於土地受讓人無法透過自身努力予以解決的問題，作為對出讓土地具有統籌管理職責的地方一級人民政府，應在其職權範圍內為土地受讓方完成開工前的前期準備工作提供必要的幫助，做好促成開工建設的協調溝通和配套工作。土地受讓方應積極與政府溝通協調，對無法開工建設的原因進行彙報，請求相關部門協助解決。

三、土地受讓方應按照土地出讓合同約定用途開發建設，未按照政府批覆、合同約定的用途開發建設的，構成土地閒置，政府有權依據相關規定、程式無償收回土地。

相關法律規定

《中華人民共和國土地管理法》

第三十八條

禁止任何單位和個人閒置、荒蕪耕地。已經辦理審批手續的非農業建設佔用耕地，一年內不用而又可以耕種並收穫的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閒置費；連續二年未使用的，經原批准機關批准，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權；該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種。

在城市規劃區範圍內，以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的閒置土地，依照《中華人民共和國城市房地產管理法》的有關規定辦理。

《中華人民共和國城市房地產管理法》

第二十六條

以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以徵收相當於土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閒置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。

《閒置土地處置辦法》

第二條

本辦法所稱閒置土地，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。

已動工開發但開發建設用地面積佔應動工開發建設用地總面積不足三分之一或者已投資額佔總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閒置土地。

第八條

有下列情形之一，屬於政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲的，國有建設用地使用權人應當向市、縣國土資源主管部門提供土地閒置原因說明材料，經稽核屬實的，依照本辦法第十二條和第十三條規定處置：

（一）因未按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的期限、條件將土地交付給國有建設用地使用權人，致使專案不具備動工開發條件的；

（二）因土地利用總體規劃、城鄉規劃依法修改，造成國有建設用地使用權人不能按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的用途、規劃和建設條件開發的；

（三）因國家出臺相關政策，需要對約定、規定的規劃和建設條件進行修改的；

（四）因處置土地上相關群眾信訪事項等無法動工開發的；

（五）因軍事管制、文物保護等無法動工開發的；

（六）政府、政府有關部門的其他行為。

因自然災害等不可抗力導致土地閒置的，依照前款規定辦理。

第十二條

因本辦法第八條規定情形造成土地閒置的，市、縣國土資源主管部門應當與國有建設用地使用權人協商，選擇下列方式處置：

（一）延長動工開發期限。簽訂補充協議，重新約定動工開發、竣工期限和違約責任。從補充協議約定的動工開發日期起，延長動工開發期限最長不得超過一年；

（二）調整土地用途、規劃條件。按照新用途或者新規劃條件重新辦理相關用地手續，並按照新用途或者新規劃條件核算、收繳或者退還土地價款。改變用途後的土地利用必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃；

（三）由政府安排臨時使用。待原專案具備開發建設條件，國有建設用地使用權人重新開發建設。從安排臨時使用之日起，臨時使用期限最長不得超過兩年；

（四）協議有償收回國有建設用地使用權；

（五）置換土地。對已繳清土地價款、落實專案資金，且因規劃依法修改造成閒置的，可以為國有建設用地使用權人置換其它價值相當、用途相同的國有建設用地進行開發建設。涉及出讓土地的，應當重新簽訂土地出讓合同，並在合同中註明為置換土地；

（六）市、縣國土資源主管部門還可以根據實際情況規定其他處置方式。

除前款第四項規定外，動工開發時間按照新約定、規定的時間重新起算。

符合本辦法第二條第二款規定情形的閒置土地，依照本條規定的方式處置。

第十三條

市、縣國土資源主管部門與國有建設用地使用權人協商一致後，應當擬訂閒置土地處置方案，報本級人民政府批准後實施。

閒置土地設有抵押權的，市、縣國土資源主管部門在擬訂閒置土地處置方案時，應當書面通知相關抵押權人。

第十四條

除本辦法第八條規定情形外，閒置土地按照下列方式處理：

（一）未動工開發滿一年的，由市、縣國土資源主管部門報經本級人民政府批准後，向國有建設用地使用權人下達《徵繳土地閒置費決定書》，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十徵繳土地閒置費。土地閒置費不得列入生產成本；

（二）未動工開發滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條的規定，報經有批准權的人民政府批准後，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。閒置土地設有抵押權的，同時抄送相關土地抵押權人。

法院判決

以下為最高法院在裁定書中“本院認為”部分對該問題的論述：

首先，

本案爭議土地除50畝無法用於開發建設的臨海沙灘地外，其餘可供開發部分均位於東線高速公路西側的山坡地，被東線高速公路完全封閉，工程車輛無法到達，導致申請再審人無法對爭議土地進行開發建設。在高速公路之下雖有涵洞通往爭議地塊，但該涵洞系用於排洪而非車輛通行，更無法透過大型工程車輛。被申請人主張申請再審人可以透過高速公路下的涵洞到達開發地塊，並以此證明申請再審人對土地閒置負有責任的理由不能成立。1993年香泉公司與陵水縣政府簽訂國有土地使用權出讓合同時，東線高速公路尚未修至陵水縣，申請再審人對修建高速公路可能導致的爭議地塊被封閉的情況難以預見，在此情況下要求其承擔土地閒置兩年的不利法律後果，明顯有失公允。根據雙方簽訂的《國有土地使用權出讓合同》土地使用條件附件的約定，“三通一平”的費用雖由申請再審人負擔，但對高速公路開口這樣涉及交通以及對公共設施變動的工程專案，必須獲得主管部門審批後方可實施。在高速公路將爭議地塊封閉後，申請再審人曾透過被申請人向有關部門反映這一問題，被申請人作為合同一方，理應在其職權範圍內協調有關方面，促成高速公路早日開口。故其提出“三通一平”系申請再審人的合同義務，其對道路修建不負有責任，申請再審人不能因高速公路未開口而免責的理由不能成立。

其次，依據城市建設相關法律法規以及申請再審人與被申請人簽訂的《國有土地使用權出讓合同》，

爭議土地的開發建設必須要得到規劃職能部門的批准，方能動土施工，而該地塊卻一直沒有出臺明確的規劃指標，申請再審人雖多次將其擬定的規劃設計方案報請被申請人相關部門審批，但有關部門對此一直未予答覆。因此，未獲得規劃審批亦成為造成申請再審人無法對爭議地塊進行開發建設的一個重要原因。

《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十五條規定：“以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以徵收相當於土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閒置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。”

本案中，申請再審人由於東線高速公路封閉以及一直未能取得規劃審批等原因無法如期開發爭議土地，應屬“因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延”的情形。

案件來源

陵水香泉國際旅遊渡假中心有限公司與海南省陵水黎族自治縣人民政府無償收回國有土地使用權糾紛再審行政判決書［最高人民法院（2013）行提字第13號］

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