2022年8月12日，重慶市巫溪縣紅池壩鎮茶山村，“醫生書記”廖正步和同事為村民義診。2021年5月，重慶醫科大學附屬第一醫院副主任醫師廖正步和蔣在強、代濤、黃燕、黃世峰等四位同事一起，被選派到巫溪縣擔任駐村第一書記。在駐村工作中，他們經常帶著醫藥箱走村入戶，在察民情、聽民意的同時兼任鄉村醫生 （新華社/圖）

“縣官不如現管”是人們耳熟能詳的俗語，它是長期以來基層治理的真實樣態，某種程度上也成為基層社會的共識。這是一件好事嗎？縣級行政是國家與社會的交匯點，實際上，“縣官”既是政務官，又是事務官。好的“縣官”既要貫徹上級政策，推動執行落地，又要對下有所體察，為地方辦實事。“縣官”作為制度設定的一部分，是科層體制上的一個環節，不能是亂作為的“土皇帝”，也不能是不作為的“太平官”。“縣官”如何治縣？“村官”如何管理鄉村？武漢大學社會學院教授、武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員楊華在全國近20個省市展開調研，累計時間超過1300天，完成25萬字的《縣鄉中國：縣域治理現代化》。這本書被認為是顯微鏡下的縣鄉政治剖面觀察，深度描述了中國基層社會的實際執行狀況。

全書從縣域治理的內部視角出發，分為“縣域治理體系現代化”“縣域治理能力現代化”“縣域治理的自主空間”“基層幹部的激勵與發展”等四個部分，共38篇文章。書中沒有引用任何學術著作和論文，所有材料都來自調研的真實案例。南方人物週刊記者近日專訪了該書作者楊華，希望站在縣鄉這一埠，對中國基層政治生態運轉的邏輯有所認知。

每一個體都有他者的影子

南方人物週刊：

在體制內做調研，如何從處理入場忌憚的問題去展開工作？

楊華：

體制內的入場和我以前做農村調研的入場是一樣的道理。過去我在農村做過長時間的調研，包括家庭、婚姻、社會關係、老年人養老、老年人自殺等等。

農村調查的入場大部分一開始會有所芥蒂，建立信任需要時間。時間不會太長，也就一兩天。一般是從鄉鎮介紹到村裡面，首先要經過村支書，我們會把調查的想法、主題和方法告訴他們：我們的調研是作為學術研究，作為社會實踐，不會對當地造成任何負面影響。前期需要村幹部找人安排訪談，基本是先跟村幹部瞭解基本情況，再訪談村裡的其他精英。

取得村民的信任其實不難，一方面村民對大學生、大學老師有一種天然的尊重，一種仰視和尊重知識分子的樸素感情。另一方面訪談要在村裡待幾天，比如我上午訪談，早上就在村裡走一圈，瞭解這裡的地理風貌，更重要的是讓村民知道有這麼一群人來了。農村本身是熟人社會，資訊傳播很快，轉悠一兩天，人們就知道有一群大學生和老師來做社會調研了。他們知道了有這些人，到時候去找他訪談的時候，就會更容易。甚至有人主動反映情況。我們就要告訴他們是來做調研的，不能對個體的問題進行反映，我們做的是總體性的調研。要給人家一顆定心丸，不能許諾任何東西。

因為調查時間長，並非一天兩天，而是10天、20天，基本上大家是不會撒謊的，包括村幹部。問他們情況，要麼不說，要麼說實話，因為撒一個謊之後再圓謊就很難。我們調查時間夠長，不是單一信源，要調查各方。

體制內調研其實是更容易建立信任關係的。因為現在的基層幹部，包括普通的科員和鎮長、書記，都是讀過大學的，極少數沒讀過大學，對大學裡面做科研也是有了解的。所以他們不會在訪談中給出偏離事實的敘述。

當然，訪談有技術與技巧，一對多或者多對多座談的方式一般來說效果不太好，因為座談邀請單位內很多人一起接受訪談，有同事、領導之間的等級關係，很微妙。在座談的時候，他不可能把一些話說得很透徹。之前採用過座談的方式，這種方式講一般的現象可以，如果談到某項具體工作，比如某項工作各參與單位都來人了，就會變成一種彙報，因為他們習慣了體制內上級下來一個調研團的彙報方式，把他們自己這塊的工作彙報完就完了。討論也是圍繞工作本身的，而且這種討論相對比較淺。後來我們一般不採取座談的方式。

個體訪談一般就能聊得比較透徹，尤其是體制內，這些人有思考能力、有實踐經驗，對很多事情思考過，也需要一個這樣傾訴的出口。這樣的討論，不僅是訪談收集資訊，還能激發他的熱情。

縣鄉調研合影留念，左為楊華 （受訪者提供/圖）

南方人物週刊：

為什麼選擇把“縣鄉”作為研究的切入點？

楊華：

先前我們有廣泛的基層調研基礎。上面的政策下來，比如低保政策、扶貧政策等等，我們去農村做相關調研，瞭解這些政策和資源在農村是怎麼展開執行的，在這個過程中就會出現利益博弈。利益博弈之後，政策執行下去，又會出現哪些政治社會現象呢？

這一系列的問題我們在基層都有全面的瞭解，但總覺得欠缺一些東西，因為只瞭解了政策執行的這一頭，要了解更深，就要和上一級的鄉鎮去聊。執行這些政策的鄉鎮幹部、鄉鎮黨委書記是怎麼思考這些問題的，他們如何與更上一級對接，這時候，在瞭解鄉鎮之後，就要去了解縣一級是怎麼思考的，他們是怎麼制定這些政策的，要把縣、鄉、村打通來理解。

2018年以前，我們在農村調查，沒有專門對鄉鎮、縣一級進行調研。2018年以後，我們覺得很多政策如果不瞭解縣一級，不瞭解縣、鄉、村這三級，是沒辦法深入理解的。

從進入縣鄉調研之後，鄉鎮與縣一級作為一個主體進入調研的考察範圍，每一個都要去思考、去調研。要勾連縣、鄉、村各主體之間的關係，這時候我們考慮的就不僅僅是政策和資源本身的問題，也包括體制機制、人事財政等等。

南方人物週刊：

如何篩選調研的樣本？

楊華：

沒有樣本，也不需要樣本。

這類研究實際是調研越多、資料越多，思考就越多。我能到哪個地方去調研，就到哪個地方去調研。比如有一個機會聯絡了某個縣的領導，我就到他的縣去調研，或者到他的單位去調研。每個地方的調研，對於豐富自己對縣鄉基層治理的理解，都有非常大的作用。因為每一個調研，背後都有其他縣、鄉、鎮的影子，調研越多，對縣鄉治理就理解得越透徹。但不可能完全理解它，調查本身是無止境的，只能說這一次比上一次瞭解的東西更多、更深入、更接近現實。

東部和中西部，大城市的郊區縣和普通的農業縣是不同的，各有不同的治理生態，呈現出的問題也是不同的。但差異背後肯定有規律性的東西，所以我們要到不同地方去調查，不斷總結各個地方的經驗和一般規律，形成自己的判斷，對不同的區域也有不同的判斷。

基層社會的複雜與差異

南方人物週刊：

透過哪些例子可以理解基層社會運轉的複雜性？

楊華：

以江浙一帶的“創二代”進入體制內為例。瞭解基層社會運轉的複雜性，這只是其中很小一部分。比如中原地區的縣域政治生態和江浙沿海一帶不一樣。江浙沿海的政治生態和基層經濟相關，有大量的私營企業、企業家在那裡，那麼基層政治可能就與這樣的資本相關，資本就會滲入體制的方方面面。

“創二代”進入體制內是一個很小的側面。更大的群體是江浙沿海那些創業一代，就叫“創一代”，這些人很多原本是農民，他們這一代透過創業成了千萬、億萬富翁，非常之多。在江浙沿海這個群體非常龐大，他們的子女叫“創二代”。

“創二代”一部分繼承父輩事業，也有一部分進入體制，可能工資不高，甚至可能是編外人員。即便是編外人員，也可以連線體制和他父輩的產業。“創一代”往往希望在體制內找一個出口，無論是他的子女、女婿還是子侄，要支援某個人進入體制內。

南方人物週刊：

這其中的邏輯是什麼呢？

楊華：

主要是為了保護他背後的企業，保護他背後的廠子，即便是在最基層。我們在縣鄉調查，尤其是在鄉鎮調查，不少職能部門都能影響企業的發展，而當體制內有人的時候，可以方便聯通這些關係。

簡單來說，企業越大，要聯通的關係越廣。這些企業家大多在鄉鎮創業起步的，就想把他的子女透過各種考公務員、事業編或者編外用工方式進入體制，這樣就與體制產生了關係，希望能夠保護企業。

一方面，進入體制可以得到一些資訊，並非尋租方面的，因為現在相對規範，更多的是在保護企業，得到了相關資訊，就能跟政府部門順暢溝通。另一方面，進入公務員或者公職人員隊伍，背後有一個企業支援，可能會走得更順暢。不是透過送錢實現晉升，在現在的法治規範下不可能那麼去做。

南方人物週刊：

不同地區的治理生態差異表現在哪裡？

楊華：

在這樣的橫向比較中，很重要的差別就是財政資源的豐裕程度。比如東部地區的一些省份，它們從省到市到縣三級的地方財政非常豐厚，這樣豐厚的財政對治理的影響非常大，它可以投入大量的治理資源進去，從而創造非常多的治理事務。但“下面”沒有那麼多人，公務員編制是鎖定的，就會有大量的事業領域人員進入，因為縣鄉財政狀況好，出得起這個費用。

這就容易出現人員臃腫的現象，大量的事務被製造出來，大量的人要填充到這些事務崗位去，也會造成一定程度的資源浪費，但是地方有錢。體現在另一方面就是很多事情可以用錢去解決。比如體制機制創新的工作，不用花費功夫去做這個，只要出現一個事情，就增加資源、增加經費、增加人員去解決就行了，結果是越來越臃腫。

本來透過群眾工作機制創新可以解決的問題，現在因為有錢就變成用錢去解決。群眾工作有些就不做了，和群眾的接觸也少了，幹群關係也不緊密了。

與財力豐厚的東部地區相比較，中西部地區資源相對匱乏，大部分的財政都是國家轉移支付而來，省、市、縣財政都比較弱，在部門預算比較少的情況下，就不會去創造工作。很多工作不可能透過增加錢來解決，它就會去創造一些工作治理的機制，透過良好的機制發揮更大的作用。同時很多工作要去直接面對群眾，從而出現在體制機制創新和麵對群眾工作能力比較強的結果，這樣的治理成本相對較低。

當然，不同地區資源匹配不同，治理事務也不同，比如東南沿海可能比中西部地區要複雜。它不再是簡約治理，而是凸顯了治理的複雜性。這種方式不斷複製，最終讓治理事務更加複雜。

南方人物週刊：

具體到地方的條塊關係，當下“塊塊”如何對“條條”整合？“條條”如何透過“塊塊”實現自己的部門成果？

楊華：

不同的政治任務要透過“條條”（具體業務部門）來實現，也與一些“條條”密切相關，相應的這些“條條”的重要性就得到了凸顯。比如說在扶貧的政治任務面前，扶貧辦就會成為縣一級的最重要部門之一，推動這個“條條”的業務工作就成為縣一級的重要工作。

2021年7月，楊華及其團隊在中部某鄉村訪談當地老黨員、老幹部 （受訪者提供/圖）

2022年7月，楊華及其團隊在東部沿海某縣敬老院採訪縣域養老情況 （受訪者提供/圖）

基層形式主義與基層幹部的科層化

南方人物週刊：

如何看待基層形式主義？

楊華：

現在有的基層幹部做事的時候，首先想到的是會不會被問責，“避責”可能成為首選。只要這個事情可能產生問題，就可能不會去做，導致很多事情做不了或者推動不了。

從決策層面來講，比如鄉鎮黨委書記要做一個決定，原先是大家討論過後覺得事情可行，就會從可行的角度提建議，這個事情的決議就做好了。現在責任到了參與的每個人身上，書記提議做某個事情的時候，涉及到相關分管領導的時候，他們要承擔責任，就會掂量一下：事情在我這裡出了問題，我要擔責任怎麼辦？在鄉鎮班子成員討論的時候，就會從很多方面去說這個事情，涉及到自己的部分，提一些負面的東西，這個事情就很難被決策透過或者說議而不決。

問責體制的好處是對基層幹部的行為有重塑作用，“合乎規範”的特性增強，每個人都在法律範圍與政策規定內行事。一個事情沒有政策依據，他可能就不做了，做了也沒有用，甚至可能出現負面影響、需要承擔責任。另外，它也能對基層社會起到一種重塑的作用。

以低保為例，過去村幹部往往會優親厚友。如果不給，親朋好友就會說，當了村幹部就不認人了之類的話，即便有些村幹部想保持公正，在這種輿論壓力下也是很難做到的。人們會形成這樣的論調，這是國家的資源，給誰都是給，不給我這個親戚朋友，是不是對我有意見？

現在監督強化了，如果再像過去那樣做村幹部會被問責。親朋好友也不會像原來一樣索要低保，極大減輕了輿論壓力，從這個角度來講，村幹部好做了。這樣的邏輯擴充套件到鄉鎮也是一樣的，每個人都要按照規範做事，人情的東西會變少，最終塑造了講法律、講規範的基層社會。

南方人物週刊：

基層幹部能不能完全科層化、規範化？

楊華：

在基本的制度和規範的基礎上，基層幹部要有一定的自主性，不能完全科層化。基層社會有其自身特點，現實中做群眾工作是非常複雜的，很多事情是個體化的，沒有辦法全部透過規範的東西去做。因此在基層鄉村兩級一旦完全規範化，很多工作就做不了，基層社會就會懸浮在基層群眾之上。比如說鄉鎮有各個科室，鄉鎮可以自由調配，每個人有崗位工作要做，也要做其他的事情，按照人事相匹配的原則進行機制創新。到了村一級更是如此，村一級本身的工作量非常少，主要是跟群眾打交道，瞭解群眾的方方面面、和群眾建立感情，而不僅是透過視窗去解決問題。

一旦鄉村一級被完全規範化、科層化，成本會非常高，而且很多問題反而解決不了，會積累情緒。比如說，規範化之後，要到視窗去解決問題，要按照規範化和村民打交道。但現實是，和村民打交道本身就不規範化，比如說半夜夫妻吵架，要不要去解決？按照規範化，半夜不是工作時間。本來夫妻吵架可能是很小的問題，一個有權威的村幹部過去吼兩句就沒事了，鄰里矛盾、婆媳矛盾有時候也是如此，就是在熟人社會里“給個臺階下”。按照規範化來講，要登記、要簽字、要處理，什麼都要一步一步來，實際上可能只是做好了臺賬，但沒有解決任何問題。

本來村幹部是不脫產的，不是體制內的人，而是村裡的一員，很多事情按照村裡的規矩來解決。比如半夜有人找，他可能披著衣服就去了，也瞭解村民們的情況，有的吼兩句，有的說兩句好話。有的人吼了兩句之後，第二天還得拿酒跟他們一起去喝，吃個飯事情就解決了。這就是非規範化的方式，去解決這些細小瑣碎的問題，如果透過科層化的辦事程式，成本會顯著提高，而且可能解決不了問題。

南方人物週刊：

基層的形式主義有什麼具體表現？

楊華：

比如鄉鎮要求村一級幹部要坐班，要坐在村委會里面等著村民來辦事情。政策的出發點是好意，怕平時村幹部忙自己的事情，村民找不到村幹部，確實也存在這樣的現實狀況。

但其實這是農村的常態，因為村幹部就要有自己的事情，要有自己的產業，要耕種土地、要做生意，村民找來辦事的時候可能找不到，白天打來電話可能晚上才能去解決，上面可能覺得沒有及時辦理。或者有要辦手續的，村幹部不會來一個就跑一趟鄉鎮去辦，可能積累了一個星期一起拿過去辦，鄉鎮覺得這不及時。最終出現要求村幹部坐班的現象。

但村級事務本身比較少，更多是在日常生活中解決的，而不是透過坐班。坐班沒事幹怎麼辦？那就要製造一些事情。比如做臺賬記錄，每天要記錄自己做了什麼事情，其實做的就是“做臺賬”這個事情。實在找不到事情做，又有要求不能工作時間玩手機、看電視，有些幹部就坐在那裡聊天看報紙。

本來他們有自己的事情做，在日常生活中解決村民的問題，現在硬要坐班，尤其是中西部農村沒有什麼工作事務，不就成了形式主義了嗎？形式主義就是記流水賬，每天幾點打卡上班，幾點打卡下班，這中間不能看手機，聊天聊多了也沒話說，成了最大的形式主義。

另外一個形式主義，就是各種建立活動。

我在北方的一個鄉鎮調查，上級要求鄉鎮中學每年都要搞建立，其中一個鄉鎮中學就買了一個高檔的印表機還有一臺幾萬塊錢的攝像機（照相機）。鄉鎮為了搞安全文明建立，每年的主題都不一樣，學校每年做不同的材料，其實做的事情都是一樣的，只是以不同的方式呈現出來，然後每次，要列印十幾大本，都是彩印。上級來檢查，指出哪個部分要整改，這十幾本材料又要重新調整後再打一遍。他們三年之內打壞了三臺印表機，用壞了兩臺高檔攝像機，就為了搞建立。

如果讓他們做其他工作，比如調解工作，可能用一個上午能調解好，他在調解工作中有獲得感，他在這項工作裡有創造性，他就覺得有意義。但是讓他把調解工作做成材料，他可能就有怨言。因為他要一個星期來做材料，而且要按上面的要求來做這個材料，做這個材料過程中還要糾紛雙方簽字，他又要跑到下面去一家一家簽字。問題是簽字的過程當中這個案件又會反覆，本來不去招惹他，不讓他簽字，這個事情就沒了。你再去招惹他一下，他就有事情了，就使得這個案件沒完沒了。

不存在完美的調研結果

南方人物週刊：

回看這本書，從調研到最後出版全過程中有沒有什麼遺憾？

楊華：

遺憾肯定有，有兩種情況：一種是訪談本身會有很多遺憾，比如一開始對這個地方不熟悉、問題不深入。到後期瞭解很深入了，又發現沒時間了，需要返回。比如對某個問題，調查過程中，資料收集齊全了，相關想法也有了，但回去寫報告的時候發現這也不齊全、那也不齊全。比如說，主要領導沒有訪談到，比如我從村民、村幹部、鄉鎮普通幹部、中層幹部、副職領導都訪談到了，對這個問題已經瞭解得很深入了，唯一的遺憾就是鄉鎮黨委書記沒有訪談到，這也是一種遺憾。

出現遺憾，要透過接下來的訪談調查來彌補。但即便如此，每次都有每次的遺憾。這是調查本身的遺憾，不可能有一個調查是完美的，一定會有遺憾。

第二種是這樣的訪談中，比如說一些潛在的規則，沒有辦法呈現出來。現實的複雜性超過了最頂尖的作家的想象力。這是社會為文字工作者提供的一個非常大的舞臺，但很多人沒有把握住，沒有“下去”（基層）。我和我的團隊下去了，認真做調研，有時候自己覺得夠了，外面也會覺得做了很多，但其實真的不夠。

2022年5月6日，廣西融安，崗偉村駐村第一書記黃晨暉（右三）、駐村工作隊員江益芝（右五）在議事亭和村民們交流 （新華社/圖）

南方人物週刊記者 韓茹雪

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