先回到秦漢時期，特別是秦朝，在郡縣制開始實驗和推行的時候，當戰國時期開始，戰爭變得頻繁、規模變大、事情變得複雜的時候。也是各國需要大量人才、需要管理系統的時候，各國的貴族精英們開始招納門，。這個時候就是官僚系統的萌芽階段。這個時候，平民子弟、落魄貴族，原本是沒有機會參與社會和諸侯國的管理工作的。一個普通人沒有一定的家族勢力作為基礎，是不可能享受古代官員的特權和福利的。這就是天命、命運論的盛行的時候。

為什麼說是從戰國後期的秦國開始出現官僚制？為了搞清楚整個問題，我們要先定義一下什麼是官僚制。官僚制是一種管理體制，也是一種組織結構。一個真正的官僚系統，要具有三個特徵，包括具有階層間的流動性、流程化及制度化的管理特徵、明確定位的上下層級。官僚制的正常來說應該在工業社會，而不是封建或帝制社會。官僚制也需要技術的支援，比如之前討論過的資訊科技對社會管理的促進作用，網際網路和人工智慧大資料對現代政府的影響等等，都是技術促進官僚制發展的作用。

在這個官僚體系中，最高位置也是最特殊的是皇帝，他並不在官僚體制內。而是在官僚體制外，是建立、維護、管理這個體系的人，但他也因為官僚體系的存在而存在。如果沒有官僚體制，就沒有後來的皇帝，也就沒有帝制國家。只能像歐洲那樣，只有封建國家。在秦朝時期，國家是皇帝的，因為秦國最初由周天子賜予他家的，而周天子對天下是合法擁有的。後來，秦國的官僚體系在秦始皇的聘請下，幫助秦始皇完成了統一天下的偉業，這天下仍然是皇帝的。這就是皇帝為天下之主的基本邏輯。所以，秦國是秦始皇的，而不是天下人共有的。官僚體系的皇帝權力結構中的一部分，皇帝是在官僚體系之外的存在的。

這個情況到了漢朝就完全改變了，因為劉邦並不是天下 主人。據劉邦稱帝時的說法，劉邦和所有功臣們商量後，決定以劉邦為天下“共主”。這個“共主”不是天下人共同的主人，而是和劉邦一起打天下的這個團隊共同擁有的天下，劉邦作為代表稱帝，以便維護大家的利益。很明顯這個天下是共有的。所以，後來等於漢朝前期皇帝重走了一遍秦始皇的路，利用建立官僚體系取代了功勳集團管理國家，所以劉邦要殺功勳，其實是為奪權，為了建立自己能控制的官僚體系。

所以，官僚體系和皇帝是一種共生、共存、共發展的關係，並不是純粹的上下級關係。故而在秦漢時期，宰相有相國的說法。皇帝當需要一個人當宰相的時候，也不是完全是任命，而是有“拜相”的之說。在秦未統一之前，諸侯王是要雙手舉著宰相印鑑，以拜的方式遞給宰相的，所以稱之為拜相。只是後來隨著皇權日盛，這個儀式才逐漸式微。

秦朝時期的官僚體系叫“三公九卿制”皇帝下設太尉、宰相和御使大夫，太尉管軍事，宰相管百官和地方行政，御使大夫是監察官。很明顯的中國式三權分立，是當時最先進和最高效的制度。之所以給人宰相是官最大的感覺，主要是影視劇、小說等文藝作品的宣傳；第二是因為宰相是施政官員，也是後來科舉制下文官們的最高理想，所以影響最大；第三是因為宰相是百官之首，所以和皇帝衝突最多，歷史故事也最多，從而我們很容易形成所有官員之中，宰相最大的印象。

歷史上宰相這個位置的稱呼是不固定的，比如有相國、相邦、大司徒、丞相等等。在秦漢時期，宰相是管轄百官的第一人，統管九卿，也就是九個部門，包括：衛尉，郎中令，太僕，廷尉，典客，奉常，宗正，少府，治粟內史。後來，宰相的事務太多，秦始皇還設立左右丞相來協助宰相，丞相的丞字就是協助輔助宰相的意思。相當於現在的助理或者副職，後兩宰相和丞相就變成同一個官職的不同稱呼。

從九卿的名字可以看出，這個九卿的分工模式完全是按照皇帝的家事的種類來進行的，而不是像後來的六部，按國事的種類進行設立的。如衛尉，就是宮廷的守衛；郎中令就是負責管理皇帝的日常事務的，包括出行、安保、日常所有事物，相當於辦公室主任秘書長之類職位；典客就是管理諸侯國、外交事務的；宗正是管理皇家宗族事務的。所以說，家天下就是這個意思，皇帝家裡的事，就是天下的事，就是宰相要做好的事。一個負責管理皇家所有的事情，還要管理天下各地方事務的宰相，能沒有權力嗎？皇帝也不能隨意換人，隨意處罰呀。

秦朝體制是郡縣制，所以，中央下來就是郡。郡設定郡尉，郡守，監御史，和中央一樣三個職權分開設定。而郡這一層級的管理上司就是宰相。郡守負責日常行政和管理工作，下一層級是縣，設縣尉、縣令、縣丞，一般縣丞是縣令的助理或副職之類的功能；縣一級是沒有御史督查的職務的。

縣以下沒有正規的官僚機構的，·具體行政事務由縣令管理，下屬各鄉，鄉下設遊徼，三老，有秩，這些其實都是地方勢力，官方給予承認和管理而已。三老以下還設亭長、里長之類的輔助人員，嚴格來說並不是官僚系統的一員，因為他們是不可能升到縣令這層級以上的。只有到了魏晉南北朝時期，天下大亂，很多人才並不是透過官僚的系統渠道出現，而是透過軍功等獲得更大的職位，才打破了這種隔閡。

從王朝的權力體系來看，除了皇帝、官僚系統，其實國家還存在一個在各種史書上並不顯現的權力，那就是後權，也即是皇后的權力。很多小說情節結構有帝族、後族的之說，可見皇后不只是皇帝的正妻這麼簡單。皇后有“一國之母，母儀天下”的說法，是國家女性的最尊貴的身份，最高權威。皇后在禮儀上與皇帝平等，出同車、入同座。在元旦、皇帝以及皇后生日同樣要接受百官的朝賀的。而且，如果皇帝早逝，接班人太小，皇后在升級為皇太后後，是主理朝政的第一人，是直接代替皇帝辦公的。如果平時沒有權力作為鋪墊，是不可能掌控朝廷的。

皇后背後的權力包括家族、太子的培養、皇宮內部的管理權等。歷史上皇后相當於一個官職，設有三卿，掌管著自己衛隊、禮儀、皇宮皇帝家事的各項事務。皇宮裡面的宮女、太監都是有品級的、有高低秩序的。皇后就像皇帝和宰相一樣，是設署開衙辦公的，也就是有專門的辦公地點，議事的大殿等。在家國一體的古代，掌握皇帝家事的人，不可能沒有足夠的權力。這也是為什麼皇帝只能有一個正妻，因為權力只能一個人掌握。這也影響到了民間和官僚的夫妻制度和觀念。

秦國開始正式出現的官僚體系，在初期是比較簡單明瞭的。三層結構，上下直線管理，可以有效的擺脫地方諸侯及貴族們勢力和對行政事務的控制與干擾，讓皇帝有了控制國家的能力。權力從此慢慢轉向了官僚體系和皇帝手上。而作為百官之首的宰相，權力更大，甚至可以和皇帝直接抗衡。一直到西漢前期，皇帝與宰相的關係還是很平等的，一般見面是不用下跪的。皇帝接見宰相時還要起身迎接，以示尊重。雙方無論在任何場合，都是坐著談話，而不是跪著或站著，這種情況是到宋朝之後才慢慢改變，宰相的權力才逐步失去的。失去權力，也等於失去的尊嚴，這是很現實的事情。

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